CASS. PEN.  Sez. III,  20 marzo 2002, n. 246

In materia di ristrutturazione edilizia di un immobile situato in zona paesaggisticamente vincolata, sia dopo l’entrata in vigore della c.d. legge obiettivo (n. 443/2001), sia quando entrerà in vigore il Testo unico sull’edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, la denuncia di inizio attività costituisce titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; con la conseguenza che, in difetto delle autorizzazioni di legge, è configurabile il reato di cui all’art. 20, Lett. c), L 47/1985, tra­sfuso neLL’art. 44 del citato Testo unico.

Svolgimento del processo

1 - Con ordinanza del 13 novembre 2001 il Tribunale per il Riesame di Roma ha annullato il decreto di se­questro preventivo disposto il 15 ottobre 2001 dal g.i.p. del tribunale su un immobile sito a Roma in via della Magliana 38, condotto in locazione dalla società GMP, che stava eseguendo opere edilizie sull’immobile stesso. L’amministratore unico della società, xxx xxxx, era sottoposto a indagini per il reato di cui all’art. 20 lett. b) L. 47/1985.

Ha osservato il collegio che il primo giudice, per ritene­re il fumus delicti, aveva valorizzato gli accertamenti ese­guiti dalla polizia municipale, omettendo però di pren­dere in considerazione la documentazione amministrati­va prodotta dall’indagato, dalla quale si deduceva l’im­possibilità di configurare l’intervento realizzato sull’im­mobile come rispondente al reato ipotizzato.

2 - Contro l’ordinanza ha proposto ricorso il procuratore della Repubblica, lamentando che il tribunale si era li­mitato a fare proprie, senza adeguata motivazione, le argomentazioni contenute in atti della pubblica amministrazione (ai quali aveva fatto rinvio recettizio).

Ha precisato il ricorrente che l’indagato aveva procedu­to a una vera e propria ristrutturazione edilizia di un preesistente capannone in lamiera grecata di mq. 590, trasformandolo in un fabbricato in muratura con nume­rose finestre e porte-finestre, da adibire a ristorante; che pertanto era necessaria la previa concessione edilizia; che - infine - non era stata ancora perfezionata la proce­dura di condono edilizio, richiesta dal precedente titola­re sin dall’anno 1986.

Motivi della decisione

Omissis

5 - Dall’esame dei provvedimenti dei due giudici cautelari e dai documenti richiamati per relationem si evince che su un capannone abusivo di mq. 590 in lamiera grecata, per il quale era stata presentata domanda di sa­natoria sin dal 28 marzo 1986 (ancora in corso), la S.r.l. GMP ha iniziato un intervento edilizio, trasfor­mando in muratura il capannone esistente, internamen­te tramezzandolo in più vani, installando servizi tecnici e igienici, aprendo porte e finestre così da trasformare il prospetto, al fine di adibirlo a ristorante.

Sembra anche pacifico (v. la menzionata perizia dell’arch. Bassarelli, nonché il verbale della riunione in da­ta 15 ottobre 2001 tra il direttore del XV Municipio, il direttore dell’Unità Organizzativa Tecnica e il direttore del IX Dipartimento) che l’area interessata dai lavori sia gravata da vincolo ambientale, per essere situata entro la fascia di 150 metri dal fiume Tevere (art. i L. 431/ 1985), nonché dal c.d. vincolo ferroviario di cui al D.P.R. 11 luglio 1980 n. 753 (v. al riguardo gli artt. 49, 50 e 51). Mentre risulta incetto l’inquadramento dell’a­rea tra le varie zone previste nel PRO vigente, giacché alcuni documenti la qualificano come zona N, cioè de­stinata a verde privato o attrezzato (polizia municipale, la stessa U.O.T.), mentre l’architetto Bassarelli la quali­fica corna zona D, di completamento.

E’ invece pacifico che, per l’anzidetto intervento, xxx xxxx, quale amministratore unico della GMP S.r.l., in data 3 luglio 2001, presentò una denuncia di inizio attività (DIA) ai sensi dell’art. 2, comma 60 n. 7 della L. 662 del 23 dicembre 1996, e succ. mod., facendo riferimento a opere di manutenzione straordinaria. Sembra altrettanto pacifico che xxxx  non richiese e non ottenne alcun provvedimento di concessione edi­lizia.

Se questi sono i fatti che saranno accertati dal giudice cautelare di rinvio, nell’esercizio del suo potere cogniti­vo, egli dovrà tener presente in punto di diritto che il regime della DIA, in virtù dei nn. 7 e 8 del citato com­ma 60 dell’art. 2 L. 662/1996, è consentito soltanto per le opere di manutenzione straordinaria, restauro e risa­namento conservativo, ma non per le opere di ristrutturazione edilizia, sempre che - peraltro - non si tratti di immobili sottoposti a vincolo ai sensi delle leggi 1089 del 1939, 1497 del 1939 e 431 del 1985.

A tal fine occorre tener presente altresì che ai sensi del­l’art. 31 lett. b) della L. 5 agosto 1978 n. 457 sono ope­re di manutenzione straordinaria quelle dirette a rinno­vare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, non­ché a realizzare e integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le su­perfici dell’immobile e non comportino modifiche della destinazione d’uso.

Nel caso di specie, quindi, l’applicabilità del regime del­la DIA sembrerebbe esclusa quanto meno dall’esistenza del vincolo ambientale di cui alla L.431/1985, nonché dal mutamento della destinazione d’uso dell’immobile, rispetto all’uso legittimamente preesistente.

6 - Sennonché con D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 è stato emanato il nuovo Testo unico delle disposizioni legislative in materia di edilizia, il quale ha lasciato inalterate la nozione di interventi di manutenzione straordinaria e quella di interventi di ristrutturazione edilizia (lett. b) e d) dell’art. 3), ma ha parzialmente modificato la disciplina dei titoli abilitativi all’attività edilizia. (L’entrata in vigore del testo unico inizialmen­te era prevista per il 1° gennaio 2002, ma poi è stata prorogata al 30 giugno 2002, in virtù dell’art. 5-bis del D.L. 23 novembre 2001, convertito in legge 31 di­cembre 2001 n. 463).

Nel nuovo Testo unico, infatti, accanto alla individua­zione di un tipo di attività edilizia libera, che può essere esercitata senza specifici titoli abilitativi (art. 6), sono elencati gli interventi soggetti a permesso di costruzione (che in sostanza sostituisce la pregressa concessione edilizia) (art. 10), e viene individuata come categoria resi­duale quella degli interventi subordinati a denuncia di inizio attività (DIA), fra i quali rientrano sicuramente quelli di manutenzione straordinaria e quelli di restauro e risanamento conservativo (art. 22).

Tuttavia, anche per la nuova disciplina, gli interventi assoggettabili al regime della DIA che riguardino immo­bili sottoposti a vincoli storico-artistici o paesaggistico-ambientali sono subordinati al preventivo rilascio del nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (comma 3 dell’art. 22). Per conseguenza, quando - co­me sembrerebbe nella presente fattispecie - l’intervento esula dalla manutenzione straordinaria (almeno perché comporta un mutamento di destinazione d’uso) e riguar­da inoltre un immobile sottoposto a vincolo ambientale per cui non è stato rilasciato il nulla-osta dall’autorità tutoria, non è sufficiente come titolo abilitativo la de­nuncia di inizio attività, ma è necessario il rilascio pre­ventivo del permesso di costruire. In mancanza di tale permesso l’attività edilizia è punita come reato dall’art. 44 lett. b) del Testo unico; sicché è ancora legittimo il sequestro preventivo ex art. 321 C.p.p., per evitare che l’uso distorto della DIA consenta la realizzazione, penal­mente rilevante, di interventi edilizi per i quali era ne­cessario ottenere il permesso di costruzione.

7 - A complicare la materia è intervenuta anche la L.21 dicembre 2001 n. 443 (c.d. legge obiettivo, che con­tiene delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici, nonché altri interven­ti per il rilancio delle attività produttive), già entrata in vigore dal giorno 11 gennaio 2002.

Questa legge ha ampliato il regime della DIA anche al­le ristrutturazioni edilizie (art.1 comma 6 lett. b) e agli altri interventi prima sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che con­tengano precise disposizioni planovolumetriche, tipolo­giche, formali e costruttive (lett. c)) dello stesso com­ma 6).

Poiché nella fattispecie concreta non risultano gli anzi-detti piani attuativi (la cui esistenza peraltro deve esse­re esplicitamente certificata dal consiglio comunale), viene in rilievo solo l’intervento di ristrutturazione edi­lizia. Sotto questo profilo, sembrerebbe che l’intervento realizzato dalla società GPM, anche se qualificato come ristrutturazione edilizia, potesse essere legittimato dalla semplice denuncia di inizio attività. Sennonché, a nor­ma del comma 8 del citato art. 1 della stessa «legge obiettivo», trattandosi di immobile soggetto a vincolo ambientale, detta legittimazione è subordinata al pre­ventivo rilascio del nulla-osta dell’autorità tutoria. E poiché la tutela del vincolo non compete all’ammini­strazione comunale, questa, una volta ricevuta la de­nuncia d’inizio attività priva del predetto nulla-osta, deve convocare un’apposita conferenza di servizi per acquisire il nulla-osta medesimo. Nel caso che la confe­renza di servizi si concluda con esito negativo, la de­nuncia resta priva di effetti (comma 10 del ripetuto art. 1).

In conclusione, fino a quando manca il benestare del­l’autorità preposta alla tutela del vincolo, la denuncia d’inizio attività presentata dalla società GPM non ha al­cun valore abilitativo; con la conseguenza che l’inter­vento realizzato configura il reato ora punito dall’art. 44 lett. b) del Testo unico in materia d’edilizia e può esse­re colpito da sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p.

Va però tenuto presente che nelle regioni a statuto or­dinario (e pertanto anche nel Lazio) la disciplina del predetto sesto comma, che allarga l’ambito operativo della DIA, si applica soltanto a decorrere dal novantesi­mo giorno dall’entrata in vigore della stessa «legge obiettivo», e quindi dall’11 aprile 2002 (art. 1, comma 12, della L. 443/2001).

Infine, non va dimenticato che, in virtù del comma 14 del ripetuto art.1 L. 443/2001, il Governo è delegato a emanare entro il 31 dicembre 2002 un decreto legislativo volto a introdurre nel Testo unico sull’edilizia ema­nato con D.P.R. 380/2001 le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle nuove disposizioni in mate­ria di denuncia di inizio attività.

In conclusione, al di là dei delicati problemi di coordi­namento che sussistono tra la nuova «legge obiettivo> 443/2001 e il precedente Testo unico sull’edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, si deve affermare che sia dopo l’entrata in vigore della predetta “legge obiettivo”, sia quando entrerà regolarmente in vigore il Testo unico sull’edilizia, per l’intervento edilizio sugli immobili sog­getti a vincolo ambientale la denuncia di inizio attività costituisce titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

8 - E appena il caso di aggiungere che il giudice cautelare, nel valutare alla luce dei principi sopra esposti l’a­stratta configurabilità del reato, dovrà limitarsi agli ele­menti materiali della fattispecie, prescindendo dall’ele­mento psicologico, che è sottratto alla sua limitata co­gnizione e devoluto alla pienezza dei poteri cognitivi e decisori del giudice del giudizio principale (per tutte Cass. Pen. Sez. Un. n. 4 deI 23 aprile 1993, Gifuni). E ciò perché in materia di sequestro preventivo a giustificare la misura cautelare è la pericolosità sociale della cosa e non la colpevolezza di colui che ne ha la disponibilità.

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