Consiglio di Stato – Sezione quinta – decisione 6 maggio - 18 settembre 2003, n. 5315

 

Fatto

 

Con ricorso giurisdizionale l’istante adiva il Tar per la Toscana per sentir dichiarare che la concessione edilizia n. 26243, del 16 dicembre 1995, rilasciata dal Comune di Prato per la realizzazione della Caserma dei Vigili del Fuoco non era assoggettata al pagamento del contributo di concessione e, di conseguenza, condannare il Comune di Prato a restituire quanto a tale titolo percepito sia per oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria), per complessive lire 296.510.288, che per quota del costo di costruzione, per complessive lire 418.446.000.
Con sentenza 1149/00 in data 4 aprile – 9 giugno 2000 il Tar per la Toscana ha respinto il ricorso.
Secondo l’appellante la sentenza del Tribunale appare ingiusta e meritevole di riforma per i seguenti motivi:
1) Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo9, lettera f), della legge 10/1977, con riferimento alle opere pubbliche realizzate dagli enti istituzionalmente competenti.
L’appellante evidenzia che ai sensi della prima parte della lettera f), dell’articolo 9, della legge 10/1977, il contributo afferente il rilascio della concessione edilizia non è dovuto per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti e tale nozione ha costituito oggetto di specifica definizione da parte del Ministero dei lavori pubblici e dello stesso Consiglio di Stato in sede di interpretazione dell’articolo 81, terzo comma, del Dpr 616/77 nella parte in cui disciplina il controllo urbanistico-edilizio delle opere pubbliche di interesse statale, da realizzare appunto dagli enti istituzionalmente competenti; secondo il Ministero ed il Consiglio di Stato, il ricorso all’articolo 81 – per autorizzare interventi non conformi alla normativa urbanistica vigente – sarebbe stato consentito in ragione del carattere permanente della destinazione del bene all’uso dell’Amministrazione statale: permanenza che inerisce, di regola, solo al regime di proprietà ma che è prefigurabile anche nei casi di locazione dell’immobile oggetto di intervento.
Così, in sede di interpretazione di una norma ancora più incidente rispetto all’articolo9, lettera f), legge 10/1977 – giacché consentiva la realizzazione di interventi addirittura in contrasto con la normativa urbanistica – era stata considerata opera di interesse generale realizzata dagli enti istituzionalmente competenti l’opera realizzata dal privato ed utilizzata dall’amministrazione attraverso la locazione, purché in modo duraturo ed esclusivo.
Secondo l’appellante la stessa conclusione ermeneutica deve trarsi dalla norma di cui all’articolo 9, lettera f), della legge 10/1977 e con riguardo al caso in esame. Invero: - il piano regolatore generale del Comune di Prato identifica l’area interessata dall’opera di cui si tratta in Zona F con la simbologia specifica “VF” a significare Caserma dei Vigili del Fuoco; le Zone F sono disciplinate dall’articolo 35 delle Norme tecniche di attuazione del piano regolatore, come aree per attrezzature di interesse comune di cui alla lettera b), dell’articolo 3 del decreto ministeriale 1444/68, ed a norma del quale esse possono essere espropriate dagli enti autorizzati. Su di esse è vietata qualsiasi nuova costruzione con destinazione diversa da quella indicata dal piano regolatore (punto 3); è ammessa l’attuazione delle previsioni di piano regolatore da parte dei privati (singoli, Enti) subordinatamente alla stipula di una convenzione con il Comune che stabilisca le modalità della gestione nell’interesse comune (punto 5); - il rilascio della concessione edilizia, nella fattispecie, è stato condizionato alla stipula di un atto d’obbligo contenente l’impegno del concessionario e degli aventi causa al mantenimento della destinazione del bene a pubblica utilità fino ad eventuali modifiche del piano regolatore; - l’atto d’obbligo dà atto che il progetto per la costruzione del fabbricato da adibire a Caserma dei Vigili del Fuoco è stato approvato dal Ministero dell’interno – Ispettorato Sedi di Servizio ed Infrastrutture – in data 30 marzo 1992, e commina la decadenza della concessione edilizia qualora la destinazione o l’uso fossero modificati nel termine di validità del piano regolatore che destina l’area a caserma dei Vigili del Fuoco; il concessionario ha documentato al Comune l’impegno a concedere in locazione la Caserma al Ministero dell’interno e l’accettazione da parte di quest’ultimo; in data 10 dicembre 1997 la Caserma, ancora in corso di costruzione, è stata venduta all’Inpdap, al prezzo imposto dalla Commissione di Congruità con nota n. 692, del 27 maggio 1996.
Pertanto, secondo l’appellante, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale: a) l’opera risulta originariamente e direttamente riferibile al perseguimento di finalità di interesse generale, con destinazione pubblica permanente; tale conclusione deriva: dalla destinazione dell’opera impressa dallo strumento urbanistico e dall’atto d’obbligo all’uopo stipulato, a pena di decadenza della concessione ed all’evidenza incompatibile con qualsiasi utilizzazione a scopi privati; dalle particolari condizioni e modalità con cui l’opera è stata costruita, con il coinvolgimento sin dalla fase progettuale del Ministero dell’interno; b) dalla circostanza che, nella specie, non si tratta di opera realizzata da una società privata nell’esercizio della propria ed incondizionata attività imprenditoriale. Infatti dall’imposizione sull’area del vincolo di piano regolatore a Caserma dei Vigili del Fuoco fino alla vendita al prezzo autoritativamente imposto dalla Commissione di Congruità, l’attività dell’appellante si è uniformata alle esigenze pubblicistiche dell’Amministrazione; con la conseguenza che la stessa non ha potuto ritrarre dall’operazione un utile in posizione comune a quella di ogni altro operatore privato: ciò che già consente di affermare il diritto alla esenzione alla stregua dei principi enunciati dal Consiglio (cfr. Consiglio di Stato, sezione quinta, 3860/00).
2) Violazione e falsa applicazione dell’articolo9, lettera f), legge 10/1977 con riferimento alle opere di urbanizzazione.
Secondo l’appellante ai sensi della seconda parte della lettera f), dell’articolo 9 della legge 10/1977, il contributo afferente il rilascio della concessione edilizia non è dovuto per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici. Ha errato il Tribunale nel ritenere che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria sono solo quelle tassativamente elencate dalla legge 847/64, e tra le stesse non figura una caserma, in quanto l’elenco di cui all’articolo 4 della legge 847/64 non ha carattere tassativo, perché indica soltanto le opere di urbanizzazione ammesse a fruire degli speciali mutui previsti dalla legge in questione, secondo l’orientamento del Ministero dei lavori pubblici e quello della giurisprudenza prevalente.
Sotto il secondo profilo enunciato dal Tribunale, l’articolo 4, secondo comma, della legge 847/64 prevede soltanto alcune opere di urbanizzazione secondaria dimensionate sul quartiere (mercati, impianti sportivi, aree verdi), e tutte le altre su scala più vasta.
Viceversa secondo l’affermazione consolidata del Consiglio di Stato, perché possa qualificarsi come opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici è, invero, necessario che essa sia specificamente indicata come tale nello strumento urbanistico (Consiglio di Stato, sezione quinta, 3860/00); in tale ottica si è ritenuto che anche la realizzazione, da parte di un privato, di strutture scolastiche per le scuole dell’obbligo rientra in linea di principio tra le opere di urbanizzazione secondaria, ma non gode comunque dell’esenzione dagli oneri di urbanizzazione e dal contributo di concessione qualora non sia specificamente compiuta in attuazione di strumenti urbanistici, nel senso che l’esenzione può essere riconosciuta all’opera di urbanizzazione indicata come tale da detti strumenti (Consiglio di Stato, sezione quinta, 69/1997; id., 536/99).
Nel caso in esame la Caserma è specificamente indicata come tale nello strumento urbanistico, atteso che: il piano regolatore del Comune di Prato destina l’area interessata dall’opera a Zona F, per attrezzature di interesse comune – Vigili del Fuoco e la identifica graficamente con la simbologia specifica “VF”; - l’articolo35 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore vieta la costruzione di qualsiasi nuova costruzione con destinazione diversa da quella indicata dal piano regolatore (punto 3); - il rilascio della concessione edilizia è stato condizionato alla stipula di un atto d’obbligo contenente l’impegno del concessionario e degli aventi causa a destinare il fabbricato a Caserma dei Vigili del Fuoco, fino ad eventuali modifiche di piano regolatore e fermo che qualora la destinazione o l’uso fossero modificati nei termini di validità del piano regolatore che destina l’area a caserma dei VV.FF. la concessione edilizia s’intenderà decaduta e priva di ogni effetto (cfr. l’atto d’obbligo registrato in data 9 novembre 1995 e la concessione edilizia).
La ricorrente società conclude per l’accoglimento dell’appello con ogni consequenziale statuizione di legge.
Alla pubblica udienza del 6 maggio 2003 il ricorso veniva trattenuto in decisione su conforme istanza degli avvocati delle parti.


 

Diritto


 

Come riportato nella narrativa che precede con l’appello in esame viene impugnata la sentenza 1149/00, del 9 giugno 2000, con cui il Tar per la Toscana ha respinto il ricorso proposto dall’attuale appellante per l’annullamento della determinazione del resistente Comune di Prato di non concedere la gratuità alla concessione edilizia n. 2643, del 16 dicembre 1995.
Come pure in precedenza considerato l’appellante società reitera in questa sede – sia pure rimodulandole avverso il contenuto motivazionale dell’impugnata decisione – le censure già dedotte in primo grado (puntualmente disattese dal Tribunale) censure secondo cui, sostanzialmente nella fattispecie doveva trovare applicazione la norma di cui all’articolo 9, lettera f), della legge 10/1977, sulla gratuità della concessione, ciò sotto due profili: il primo per cui ricorre l’esenzione dei contributi in quanto l’opera oggetto della concessione edilizia era configurabile tra quelle previste dalla richiamata normativa e, il secondo, per cui si sosteneva l’esenzione in quanto l’opera stessa rientra in quelle di urbanizzazione eseguite anche dai privati, in attuazione degli strumenti urbanistici.
Le censure sono fondate e l’appello va accolto.
In punto di fatto va rammentato che la realizzazione in oggetto riguardava la costruzione di un fabbricato da adibirsi a Caserma dei Vigili del Fuoco, realizzazione per la quale il Comune di Prato con i provvedimenti originariamente impugnati negava l’esenzione dal pagamento per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.
Ritiene al riguardo il Collegio che nella fattispecie coesistono i requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla più volte richiamata norma di cui all’articolo 9, primo comma, lettera f), prima parte, della legge 10/1977, secondo cui il contributo afferente il rilascio della concessione edilizia non è dovuto per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti.
Circa il requisito soggettivo ritiene infatti il Collegio di dover condividere quell’ampia e qualificata giurisprudenza per cui ai fini dell’individuazione dell’“ente istituzionalmente competente” non è necessariamente rilevante la natura pubblica immediata dell’ente realizzatore quanto piuttosto quella oggettiva relativa alla realizzazione dell’opera; in tale ambito questa sezione ha avuto modo di precisare che ai fini dell’esecuzione del contributo di costruzione la norma può venire riferita anche ad un’opera realizzata ad un soggetto privato perché per conto di un ente pubblico (cfr. Consiglio di Stato, sezione quinta, 206/99); mentre sotto il profilo oggettivo è indubbio che la realizzazione dell’opera in questione – caserma dei Vigili del Fuoco – risponde sicuramente alle caratteristiche di un’opera pubblica e/o di un’opera di interesse generale.
Fondate sono anche le censure contenute nel secondo motivo di appello perché ritiene il Collegio che al contrario di quanto dedotto dal Tribunale l’elenco delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria non debba intendersi tassativo e vincolato perché, come esattamente ritenuto dalla giurisprudenza condivisa dalla sezione, debbono ritenersi rientrare nella nozione di opere di urbanizzazione previste dalla normativa anche quelle realizzazioni di specifica rilevanza pubblica e sociale, qual è certamente la costruzione di un immobile da adibirsi a caserma dei VV.FF..
Inoltre, la decisione appare errata nella parte in cui è stato escluso il carattere di urbanizzazione della Caserma de qua perché la stessa sarebbe al servizio di utenti appartenenti a più centri abitativi.
Invero, come esattamente dedotto dall’appellante, il requisito del dimensionamento di quartiere risulta previsto solo per i mercati, gli impianti sportivi e le aree vedi (cfr. articolo4, 2° comma, della legge 847/64), con la conseguenza che le altre opere di urbanizzazione secondaria ben possono essere dimensionate su scala diversa e superiore.
Conclusivamente pertanto il ricorso deve essere accolto e, in riforma dell’impugnata sentenza va annullata la determinazione comunale di non concedere la gratuità della concessione edilizia 2643/95.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in complessivi € 5.000 (cinquemila) per ambedue i gradi di giudizio.

PQM
 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza ed in accoglimento dell’originario ricorso annulla la determinazione del Comune di Prato con cui veniva stabilita la non gratuità della concessione edilizia n. 2643, del 16 dicembre 1995.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

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