| Studio Legale |
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Avv. Antonio Zecca |
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SENTENZA
N. 394
ANNO
2002
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 10
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche), promosso con ordinanza emessa in
data 4 giugno 2001 e depositata in data 27 luglio 2001 dalla Corte di
cassazione, iscritta al n. 947 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2001.
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice relatore
Carlo Mezzanotte.
Ritenuto
in fatto
1. Con ordinanza
emessa in data 4 giugno 2001 e depositata in data 27 luglio 2001, la Corte di
cassazione, terza sezione civile, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e
24 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo
10 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale
e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche), "nella parte in cui dispone
l’applicabilità degli articoli 1 e 2 della stessa legge (concernenti gli
effetti della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti nel
giudizio disciplinare) ai patteggiamenti perfezionatisi anteriormente alla nuova
legge".
La Corte remittente premette di essere chiamata a decidere sul
ricorso proposto da un ginecologo avverso la decisione con la quale in data 10
aprile 2000 la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie
aveva confermato la sanzione della sospensione dall’esercizio della
professione per mesi tre a lui irrogata dalla Commissione medici chirurghi della
Provincia di Napoli all’esito di un procedimento disciplinare, nel quale gli
era stato addebitato di avere cagionato interruzioni volontarie di gravidanza a
dieci donne in contrasto con la legge 22 maggio 1978, n. 194 (Norme per la
tutela sociale della maternità e sull’interruzione della gravidanza) e di
avere tentato di commettere lo stesso reato nei confronti di altre due donne,
fatti per i quali, con sentenza resa in data 22 maggio 1998 ai sensi
dell’articolo 444 del codice di procedura penale dal Giudice per le indagini
preliminari presso la Pretura circondariale di Napoli, gli era stata applicata
la pena di anni uno e mesi due di reclusione.
2. La Corte di
cassazione rileva che, successivamente alla proposizione del ricorso, è entrata
in vigore la legge 27 marzo 2001, n. 97, che, con l’articolo 1, ha modificato
l’articolo 653 del codice di procedura penale, riconoscendo efficacia di
giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche
autorità alla sentenza penale irrevocabile di condanna (e non solo a quella di
assoluzione, come era precedentemente previsto), quanto all’accertamento della
sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che
l’imputato lo ha commesso.
A tale sentenza di condanna – prosegue la Cassazione - è stata
poi equiparata la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti,
mediante la modifica apportata dall’articolo 2 della citata legge n. 97 del
2001 all’articolo 445 del codice di procedura penale, il cui nuovo testo
esclude il giudizio disciplinare dal principio secondo cui il patteggiamento
"non ha efficacia nei giudizi civili e amministrativi".
Conseguentemente, rispetto al giudizio disciplinare, la sentenza
di patteggiamento è stata equiparata ad una pronunzia di condanna, secondo la
regola generale dettata dall’ultima parte dell’articolo 445, comma 1, del
codice di procedura penale.
3. La Corte remittente osserva che il titolo della legge n. 97 del
2001 e il testo dell’articolo 1 di tale nuova disciplina, che riconosce
efficacia di giudicato alla sentenza penale di condanna nel "giudizio per
responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità", potrebbero
far pensare che il legislatore abbia voluto limitare l’ambito del suo
intervento al procedimento disciplinare relativo ai dipendenti pubblici. Ritiene
tuttavia che, poiché la novellazione investe gli articoli 653 e 445 del codice
di procedura penale, che regolano in generale gli effetti del giudicato penale
sul giudizio disciplinare, la nuova disciplina sia applicabile anche ai
procedimenti disciplinari dei professionisti, come quello su cui è chiamata a
decidere, in quanto "il procedimento che si svolge dinanzi all’Ordine ha
natura amministrativa e gli ordini professionali hanno personalità giuridica
pubblica".
4. Nell’ordinanza di rimessione si puntualizza che, ai sensi
dell’articolo 10 della legge n. 97 del 2001, le disposizioni in essa contenute
"si applicano ai procedimenti penali, ai giudizi civili e amministrativi e
ai procedimenti disciplinari in corso alla data di entrata in vigore della legge
stessa" (fissata per il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, avvenuta il 5 aprile 2001).
Poiché il ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le
professioni sanitarie introduce un vero e proprio giudizio civile che continua
attraverso il giudizio in Cassazione, la Corte remittente rileva che le
innovazioni dettate dagli articoli 1 e 2 della legge n. 97 del 2001 sono, per
espressa previsione del citato articolo 10, applicabili al giudizio disciplinare
instaurato contro il ricorrente, per il quale, quindi, secondo la nuova legge,
la sentenza di patteggiamento avrebbe efficacia di giudicato quanto
all’accertamento della sussistenza del fatto ed all’affermazione di averlo
commesso.
5. Proprio l’espressa previsione della retroattività della
disciplina in esame e la sua applicabilità anche ai patteggiamenti
perfezionatisi anteriormente alla nuova legge suscita i dubbi di costituzionalità
del giudice remittente.
La Corte di cassazione, pur aderendo al consolidato orientamento
della giurisprudenza costituzionale che considera il divieto di retroattività
della legge non elevato a dignità costituzionale, eccettuata la previsione
dell’articolo 25 della Costituzione limitatamente alla legge penale, ritiene,
tuttavia, che il legislatore ordinario possa adottare norme con efficacia
retroattiva solo a condizione che la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con
altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
La disposizione censurata, ad avviso del giudice a quo, si
porrebbe, invece, in contrasto con il canone di ragionevolezza, in quanto,
prevedendo l’applicazione della nuova disciplina ai procedimenti in corso e,
dunque, alle sentenze di applicazione della pena su richiesta pronunciate
anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 97 del 2001, assocerebbe
alle sentenze di patteggiamento effetti che, con riguardo alla disciplina
anteriore, esse non avevano, così frustrando il legittimo affidamento di chi,
in ragione del quadro normativo esistente, aveva deciso di addivenire al
patteggiamento.
L’autorità del giudicato penale escluderebbe poi che il giudice
civile possa valutare liberamente la sussistenza e la commissione del fatto,
cosicché, per effetto della retroattività della nuova disciplina, sarebbe
violato, sotto un concorrente profilo, anche l’articolo 24 della Costituzione,
in quanto perderebbero rilevanza le difese svolte in proposito
dall’interessato.
Considerato
in diritto
1. La Corte di cassazione dubita, in riferimento agli articoli 3 e
24 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’articolo 10
della legge 27 marzo 2001, n. 97, "nella parte in cui dispone
l’applicabilità degli articoli 1 e 2 della stessa legge (concernenti gli
effetti della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti nel
giudizio disciplinare) ai patteggiamenti perfezionatisi anteriormente alla nuova
legge". Benché la censura sia nominalmente estesa all’intero articolo
10, il complesso della motivazione dell’ordinanza, nella quale è puntualmente
individuato il contenuto normativo che si intende sottoporre al giudizio di
questa Corte, induce a ritenere che il dubbio di legittimità costituzionale
investa il solo primo comma.
La disposizione censurata, ad avviso della Corte remittente, si
porrebbe in contrasto con il canone di ragionevolezza, in quanto collegherebbe
alle sentenze di applicazione della pena su richiesta delle parti effetti che,
con riguardo alla disciplina anteriore, esse non avevano e verrebbe a frustrare
il legittimo affidamento di chi, in ragione del quadro normativo esistente,
aveva deciso di addivenire al patteggiamento.
Infatti – prosegue la Cassazione - in base al diritto vivente,
la sentenza pronunciata ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura
penale non aveva efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare, nell’ambito
del quale l’accertamento dei fatti addebitati doveva avvenire in modo
autonomo, sicché la retroattività della nuova disciplina comporterebbe che il
professionista, il quale, vigenti le precedenti disposizioni, aveva ritenuto di
accedere al patteggiamento nella legittima aspettativa che la sua scelta non
avrebbe avuto incidenza preclusiva sull’accertamento di sussistenza e di
commissione del fatto da compiersi nel procedimento disciplinare, vedrebbe
modificata e definitivamente pregiudicata la propria posizione, non potendo
pretendere un autonomo accertamento sul punto nella sede non penale.
Infine, ad avviso del giudice a quo, per effetto della
retroattività della nuova disciplina, perderebbero di rilevanza le difese
svolte dall’interessato in ordine alla sussistenza ed alla commissione del
fatto, in quanto l’autorità del giudicato penale escluderebbe che il giudice
civile possa esprimere liberamente le proprie valutazioni in proposito.
2. La questione è fondata.
E’ acquisito alla giurisprudenza costituzionale che il rito
speciale regolato dagli articoli 444 e seguenti del codice di procedura penale,
pur in presenza di autonomi e consistenti poteri del giudice, trova il suo
fondamento nell’accordo tra pubblico ministero e imputato sul merito
dell’imputazione. Nel patteggiamento, infatti, l’imputato è posto di fronte
a una alternativa che investe principalmente il suo diritto di difesa:
concordare la pena e uscire rapidamente dal processo ovvero esercitare la facoltà
di contestare l’accusa (sentenze
n.
251 del 1991;
n.
313 e
n.
66 del 1990). Il sistema è costruito in modo che l’imputato possa
determinarsi alla sua scelta con piena consapevolezza delle conseguenze
giuridiche derivanti dall’applicazione della pena su richiesta, così da
poterne adeguatamente ponderare i benefici e gli svantaggi. Tra i benefici, in
primo luogo, l’applicazione di una pena, diminuita fino a un terzo, che, se
detentiva, non può essere superiore a due anni; quindi l’esonero dal
pagamento delle spese del procedimento, la non applicazione di pene accessorie e
di misure di sicurezza, l’estinzione del reato e di ogni effetto penale alle
condizioni previste dall’articolo 445, comma 2, del codice di procedura penale
e, infine, alla stregua della originaria disciplina, la previsione che la
sentenza di patteggiamento non avesse efficacia nei giudizi civili o
amministrativi (articolo 445, comma 1, del codice di procedura penale). In
particolare, per quanto riguarda quest’ultimo beneficio, era ampiamente
consolidato l’orientamento della giurisprudenza, anche di legittimità,
riferito dal remittente, secondo il quale la sentenza pronunciata ai sensi
dell’articolo 444 del codice di procedura penale non aveva efficacia di
giudicato nel giudizio disciplinare, nell’ambito del quale l’accertamento
dei fatti e la loro riferibilità all’incolpato doveva avvenire in modo
autonomo.
3. La componente negoziale propria dell’istituto del
patteggiamento, resa evidente anche dalla facoltà concessa al giudice di
verificare la volontarietà della richiesta o del consenso (articolo 446, comma
5, del codice di procedura penale), postula certezza e stabilità del quadro
normativo che fa da sfondo alla scelta compiuta dall’imputato e preclude che
successive modificazioni legislative vengano ad alterare in pejus effetti
salienti dell’accordo suggellato con la sentenza di patteggiamento. Ed effetto
saliente dell’accordo, secondo la disciplina previgente, era indubbiamente la
garanzia per l’imputato patteggiante che il suo diritto di difesa sarebbe
rimasto integro in tutti i successivi giudizi (civili, amministrativi e
disciplinari) nei quali il medesimo fatto avesse avuto rilievo.
La novella del 2001 ha innanzitutto modificato, con il suo
articolo 1, l’articolo 653 del codice di procedura penale, attribuendo
efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti
alle pubbliche autorità non più solo, come in precedenza, alla sentenza penale
irrevocabile di assoluzione, ma anche a quella di condanna quanto
all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e
all’affermazione che l’imputato lo ha commesso.
Il nuovo testo dell’articolo 445 del codice di procedura penale,
come modificato dall’articolo 2 della legge n. 97 del 2001, ha ribadito, in
riferimento alle sentenze di patteggiamento, il principio secondo cui esse non
hanno efficacia nei giudizi civili e amministrativi, escludendone però, con la
locuzione che figura nell’ultimo periodo del primo comma [ "Salvo quanto
previsto dall’art. 653 (…)"] , l’operatività nei giudizi
disciplinari. Infine, l’articolo 10 della predetta legge, sotto la rubrica
"disposizioni transitorie", ha stabilito che le nuove regole, ivi
comprese quelle concernenti l’efficacia del giudicato della sentenza di
applicazione della pena su richiesta, riguardano anche i procedimenti
disciplinari in corso (comma 1).
L’anzidetta disposizione transitoria, in contrasto con il
congiunto operare delle garanzie poste dagli articoli 3 e 24 della Costituzione,
ha radicalmente innovato alla disciplina che l’imputato aveva avuto presente
nel ponderare l’opportunità di addivenire al patteggiamento ed ha
retroattivamente attribuito al consenso prestato l’ulteriore significato di
una rinunzia alla difesa anche nel successivo procedimento disciplinare;
rinunzia pressoché totale, deve aggiungersi, posto che l’efficacia di
giudicato della sentenza di cui all’articolo 444 del codice di procedura
penale si estende a tutti gli elementi della fattispecie. In tal modo
l’articolo 10, comma 1, poc’anzi citato, non tanto ha violato una
aspettativa generica e non titolata di permanente vigenza di una determinata
disciplina legislativa - aspettativa, che, in termini così generali, questa
Corte ha sempre escluso potesse essere tutelata – quanto ha leso un
affidamento qualificato dal suo intimo legame con l’effettività del diritto
di difesa nel procedimento disciplinare e quindi costituzionalmente protetto dal
simultaneo agire, nella presente fattispecie, dei parametri evocati dal giudice
remittente. Proprio per la già rilevata componente negoziale insita
nell’istituto del patteggiamento, che esige una consapevole manifestazione di
volontà dell’imputato ed impone di preservare la genuinità dell’accordo,
il quadro normativo entro il quale è maturata la scelta dell’imputato non
poteva non essere assunto dal legislatore come elemento determinante della
strategia processuale del patteggiante. Quella disciplina, dunque, nel suo
nucleo essenziale, che investe l’effettività della difesa nel giudizio
disciplinare, non poteva essere retroattivamente rimossa, ma doveva essere
preservata, in quanto indefettibile condizione della già intervenuta
applicazione della pena su richiesta.
L’articolo 10, comma 1, della legge n. 97 del 2001 va pertanto
dichiarato illegittimo nella parte in cui prevede che gli articoli 1 e 2 della
stessa legge si riferiscono anche alle sentenze di applicazione della pena su
richiesta pronunciate anteriormente alla sua entrata in vigore.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 1,
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che gli
articoli 1 e 2 della stessa legge si riferiscono anche alle sentenze di
applicazione della pena su richiesta pronunciate anteriormente alla sua entrata
in vigore.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2002.